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L'AGCS et les bibliothèques publiques de l'Ontario

En janvier 2000, un nouveau cycle de négociations internationales a été entamé dans le cadre de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS). Les conséquences que pourrait avoir l'AGCS sur les bibliothèques publiques ayant soulevé des inquiétudes, des représentants de l'Ontario répondent à certaines des questions les plus fréquentes à ce sujet. Le présent document n'entend certes pas faire le tour de la question, mais il vise à établir un dialogue avec le monde des bibliothèques sur les questions de commerce international. Les négociations de l'AGCS se poursuivent, les occasions ne manqueront donc pas de discuter encore de la position du Canada.  Les groupes intéressés du monde des bibliothèques sont donc encouragés à profiter des occasions qui s'offrent à eux pour s'entretenir avec les représentants du gouvernement et leur faire part de leurs intérêts et de leurs préoccupations.

Au palier provincial, le ministère de la Culture et le ministère du Développement économique et du Commerce ont consulté les groupes intéressés afin de mieux comprendre la gamme d'activités auxquelles se prêtent actuellement les bibliothèques de l'Ontario, ainsi que la rapide évolution des services de bibliothèque que l'on peut entrevoir pour l'avenir. Les représentants du gouvernement provincial sont toujours disposés à recevoir des observations sur ces questions.

Au palier fédéral, Patrimoine canadien et Commerce international Canada (la moitié de l'ancien ministère des Affaires étrangères et du Commerce international) ont consulté la Canadian Library Association au sujet des conséquences des accords commerciaux pour les bibliothèques. À l'instar de leurs homologues provinciaux, les représentants du gouvernement fédéral sont toujours disposés à poursuivre la discussion sur ces questions.

Les réponses aux questions suivantes visent à donner au secteur des bibliothèques publiques une compréhension de base de l'Accord général sur le commerce des services. Ces réponses ne sont fournies qu'à titre d'information générale et ne devraient pas être considérées comme des conseils juridiques ni comme la position officielle du gouvernement de l'Ontario.
  1. Qu'est-ce que l'AGCS et comment s'applique-t-il?  
  2. Les activités des bibliothèques sont-elles toutes comprises dans l'exclusion prévue dans l'AGCS pour les services publics?  
  3. Quelles sont les obligations du Canada dans le secteur des bibliothèques aux termes de l'AGCS.  
  4. Comment les engagements du Canada à l'égard d'autres secteurs de l'AGCS peuvent-ils toucher les bibliothèques?  
  5. Que prévoit l'AGCS au sujet des marchés publics?  
  6. Que prévoit l'AGCS au sujet des subventions et du financement public?  
  7. L'AGCS aura-t-il un effet sur la capacité des bibliothèques d'établir les normes de qualification professionnelle des bibliothécaires?  
  8. Quelles sont les probabilités de plaintes relatives aux activités des bibliothèques dans le cadre de l'AGCS?  
  9. Qu'en est-il des possibilités de plaintes contre les bibliothèques en vertu de l'ALENA?  
  10. Pourquoi l'Ontario appuie-t-il ces négociations controversées de l'AGCS?  
  11. Comment obtenir de plus amples renseignements?

1. Qu'est-ce que l'AGCS et comment s'applique-t-il?

L'Accord général sur le commerce des services (AGCS) est un accord international administré par l'Organisation mondiale du commerce (OMC). En vigueur depuis 1995, l'AGCS tente d'éliminer les obstacles au commerce des services commerciaux, notamment le traitement discriminatoire, les règlements non transparents et les entraves au mouvement des gens d'affaires. En janvier 2000, de nouvelles négociations ont été entamées dans le but d'approfondir l'AGCS. Le Canada a signé l'AGCS original et joue un rôle assez actif dans les négociations en cours.

L'AGCS est conçu de façon à ce que chaque pays choisisse quels services commerciaux il accepte d'ouvrir à la concurrence étrangère. En «ouvrant» ou en «libéralisant» un secteur, un pays s'engage à fournir un accès à son marché et à adopter un traitement non discriminatoire (c'est-à-dire un traitement comparable pour les entreprises intérieures et étrangères). Lorsqu'un pays a décidé des secteurs qu'il accepte d'ouvrir, il est libre d'établir des exceptions et des conditions qu'il pourrait vouloir appliquer au sein de chacun des secteurs. On appelle ce processus «la négociation d'engagements spécifiques».

Comme l'AGCS est censé porter sur les services commerciaux, il comprend une exclusion explicite relative aux «services fournis dans l'exercice du pouvoir gouvernemental». Ces services sont définis comme étant «tout service qui n'est fourni ni sur une base commerciale, ni en concurrence avec un ou plusieurs fournisseurs de services». Les services qui répondent à ces deux critères sont dispensés des obligations commerciales énoncées dans l'AGCS.

L'AGCS comprend également des obligations générales s'appliquant à tous les secteurs, notamment la transparence et le traitement de la nation la plus favorisée (NPF) (c'est-à-dire le traitement non moins favorable d'entreprises étrangères similaires). Après que les engagements spécifiques sont pris dans un secteur, la clause NPF exige que l'accès au marché et le traitement non discriminatoire (ainsi que toute exception définie) s'appliquent à tous les fournisseurs de services étrangers. Lorsqu'un pays a décidé de ne pas libéraliser un secteur, la clause NPF signifie de fait l'exclusion égale de tous les fournisseurs de services étrangers.

2. Les activités des bibliothèques sont-elles toutes comprises dans l'exclusion prévue dans l'AGCS pour les services publics?

L'AGCS ne définit pas les principaux termes de l'exclusion portant sur le «pouvoir gouvernemental» et, jusqu'à présent, aucun règlement de différend commercial n'a permis de clarifier la question. On ne peut donc que spéculer sur ce qui pourrait être compris dans cette exception. Généralement, on entend par entités «commerciales» des entités «privées» et «à but lucratif», bien que des entités «privées à but non lucratif» puissent parfois être aussi perçues comme  commerciales». Le terme «concurrence» est intuitivement défini comme la rivalité entre des entités pour obtenir des revenus de la consommation.

La plupart des bibliothèques canadiennes sont publiques et à but non lucratif, ce qui en fait vraisemblablement des entités non commerciales. Une bonne partie des services qu'elles fournissent (comme le prêt gratuit de livres et de documents) semblent aussi être offerts sur une base non concurrentielle et, de ce fait, dispensés des obligations de l'AGCS. Certaines des autres activités, toutefois, surtout celles qui sont offertes moyennant le paiement direct des services (par exemple, services de recherche, comptes de courriel, etc.) peuvent être considérées comme concurrentielles. Ces activités ne font probablement pas partie de l'exclusion énoncée dans la clause sur le «pouvoir gouvernemental» et pourraient donc être assujetties à certaines des autres obligations du Canada aux termes de l'AGCS.

3. Quelles sont les obligations du Canada dans le secteur des bibliothèques aux termes de l'AGCS.

Il y a tout lieu de penser que les activités de nature commerciale et/ou concurrentielle auxquelles ne peut s'appliquer l'exclusion relative aux services publics aux termes de l'AGCS appartiennent au secteur appelé «activités des bibliothèques». Selon le système de classification des Nations-Unies utilisé pour définir les secteurs de l'AGCS, les activités des bibliothèques sont les «activités des bibliothèques de toutes sortes, des salles de lecture, des auditoriums et des médiathèques, des archives, etc. Gestion de collections d'ouvrages spécialisés ou non, établissement de catalogues, prêt d'ouvrages, cartes, périodiques, films, disques, bandes magnétiques, etc., établissement de bibliographies et recherche des sources pour les usagers, etc. Les services peuvent être fournis au public en général ou à des utilisateurs spécialisés, par exemple étudiants, scientifiques, membres d'une société ou d'une association, etc.»

Le Canada n'a pas contracté d'engagements à l'égard du secteur des bibliothèques dans l'AGCS. Par conséquent, le Canada n'est pas tenu d'offrir un accès à son marché et un traitement non discriminatoire aux entreprises étrangères qui font concurrence aux bibliothèques intérieures offrant des services de bibliothèques de nature commerciale. Le Canada n'a pas indiqué qu'il entendait prendre des engagements dans ce secteur (seulement une douzaine de pays l'on fait jusqu'à présent) et les activités de bibliothèques n'ont pas été un secteur prioritaire dans les négociations en cours.

4. Comment les engagements du Canada à l'égard d'autres secteurs de l'AGCS peuvent-ils toucher les bibliothèques?

En théorie, certaines des activités des bibliothèques qui ne sont pas comprises dans l'exclusion relative au «pouvoir gouvernemental» pourraient être touchées par les engagements pris par le Canada dans l'AGCS à l'égard de secteurs autres que les activités de bibliothèques. Si une activité de bibliothèque était classée dans le secteur «Recherche-développement (R-D)» par exemple, cette activité pourrait être assujettie aux engagements pris par le Canada dans ce secteur et non pas en vertu des engagements canadiens relatifs aux activités de bibliothèques. Dans le cas des activités de R-D, le Canada a pris des engagements et doit donc fournir un accès à son marché et un traitement non discriminatoire aux concurrents étrangers. Dans d'autres secteurs reliés aux activités des bibliothèques (les services éducatifs, par exemple) le Canada n'a pas pris d'engagements et ces obligations ne s'appliqueraient donc pas.

Il est difficile de déterminer dans quelle mesure cette question touche les bibliothèques, parce que la plupart des activités des bibliothèques seront fort probablement comprises dans l'exclusion relative aux services publics. De plus, comme la définition des activités des bibliothèques comprend les «activités des bibliothèques de toutes sortes», les activités non exclues seraient probablement traitées dans le contexte de ce secteur de l'AGCS, et non pas d'autres secteurs. Enfin, aucun différend à ce sujet n'a encore fait l'objet d'un règlement qui clarifierait comment les services pouvant être classés dans différents secteurs (et pour lesquels le pays a pris des engagements différents) devraient être traités.

Les représentants provinciaux reconnaissent qu'il faut approfondir cette question et c'est pourquoi ils sont intéressés à en apprendre davantage sur les types de nouveaux services que les bibliothèques de l'Ontario offrent actuellement ou prévoient offrir. Il leur serait également utile d'avoir des renseignements sur la fréquence et l'étendue de la prestation de ces nouveaux services afin de pouvoir évaluer la possibilité qu'ils fassent l'objet de contestations ou de plaintes à l'avenir.

5. Que prévoit l'AGCS au sujet des marchés publics?

En plus de l'exclusion relative aux «services fournis dans l'exercice du pouvoir gouvernemental », l'AGCS exclut également les marchés publics. Ce qui veut dire que l'achat de services par des organismes publics (même des services qui font l'objet de marchés ou qui sont ouverts à la concurrence étrangère) n'est pas assujetti à l'AGCS. Bien que les négociations actuelles aient abordé certaines de ces questions, il est loin d'être certain que les marchés publics soient compris à l'avenir dans l'AGCS.

Quoi qu'il en soit, les obligations internationales relatives aux marchés publics, que ce soit dans l'AGCS ou dans tout autre accord, ne s'appliquent qu'au palier fédéral. L'Ontario n'a contracté aucune obligation internationale à l'égard des marchés publics et n'a aucune intention de le faire. Cette absence d'engagements en matière de marchés publics s'applique également aux municipalités et aux établissements locaux comme les bibliothèques. Par conséquent, dans la mesure oú les activités des bibliothèques peuvent être abordées sous l'angle des marchés publics, elle ne sont pas assujetties aux ententes commerciales comme l'AGCS.

6. Que prévoit l'AGCS au sujet des subventions et du financement public?

L'AGCS ne comprend actuellement aucune règle de discipline relative aux subventions, mais ce sujet est à l'ordre du jour des négociations en cours. Ces discussions permettent au Canada d'influer sur la façon dont seront définies les subventions dans l'AGCS et de faire en sorte que les règles qui pourraient être instaurées ne visent que les subventions ayant un effet de distorsion sur le commerce (soit les subventions aux exportations) et non pas l'aide financière apportée aux services intérieurs.

Quoi qu'il en soit, les gouvernements demeureraient libres de financer les activités de bibliothèques comprises dans l'exception relative au «pouvoir gouvernemental», lesquelles ne sont pas assujetties à l'AGCS. Les activités de nature commerciale du secteur des bibliothèques pourraient également bénéficier d'une aide financière publique, puisque le Canada n'a contracté aucun engagement dans ce domaine.

7. L'AGCS aura-t-il un effet sur la capacité des bibliothèques d'établir les normes de qualification professionnelle des bibliothécaires?

L'AGCS a élaboré des lignes directrices sur l'agrément professionnel dans le domaine de la comptabilité comme moyen d'assurer l'accès au marché pour les comptables formés à l'étranger. Des règles semblables pourraient être étendues à d'autres professions réglementées, mais elles s'appliqueraient uniquement aux secteurs pour lesquels un pays a contracté des engagements. Comme la profession de bibliothécaire n'est pas une profession réglementée au sens oú le sont les professions de comptable ou d'avocat, par exemple, et comme le Canada n'a pas contracté d'engagements relatifs au secteur des activités des bibliothèques, l'AGCS ne peut pas servir d'instrument pour contester les normes de qualification professionnelle des bibliothécaires.

Même si les lignes directrices de l'AGCS s'appliquaient, leur effet serait minimal. En effet, l'AGCS ne précise jamais ce que doivent être les normes professionnelles, il ne ferait qu'exiger que les bibliothèques de l'Ontario utilisent un processus transparent et impartial pour évaluer les bibliothécaires formés à l'étranger.

8. Quelles sont les probabilités de plaintes relatives aux activités des bibliothèques dans le cadre de l'AGCS?

La menace réelle d'une plainte présentée en vertu de l'AGCS est actuellement très limitée. D'abord, l'AGCS ne s'applique qu'à la prestation commerciale ou concurrentielle de services, et les bibliothèques sont plus susceptibles d'utiliser des services commerciaux que d'en offrir (par exemple, utiliser des services Internet plutôt que de devenir un fournisseur de services Internet). Parmi les services qu'offrent les bibliothèques, les activités traditionnelles qui constituent les assises des bibliothèques, ainsi que tous les services offerts gratuitement, seraient fort probablement exemptés de l'AGCS en vertu de l'exclusion relative au «pouvoir gouvernemental ». Par conséquent, l'AGCS ne s'applique qu'au reste des activités des bibliothèques, actuellement peu nombreuses, qui sont offertes moyennant le paiement des services et font une concurrence directe au secteur privé.

Il faut bien noter que l'interaction avec le secteur privé n'est pas synonyme de concurrence avec ce dernier. Une bibliothèque qui négocie des prix avec une entreprise commerciale fournissant des services ne fait pas concurrence à ce fournisseur, pas plus que le fait de donner accès (à plus forte raison, un accès gratuit) à des renseignements pour lesquels la bibliothèque a acheté des droits de distribution. Ces situations relèvent de l'établissement et de l'exécution d'un contrat entre deux parties et non pas d'une concurrence pour des revenus provenant d'une tierce partie. Cette situation est semblable au rapport qui existe entre les grossistes et les détaillants, lequel n'est généralement pas perçu comme un rapport de concurrence.

Deuxièmement, même dans une situation de concurrence, il ne s'agit pas nécessairement d'une concurrence étrangère. En tant qu'accord sur le commerce international, l'AGCS ne peut être invoqué que dans le contexte du commerce international. Or, il semble bien que les premiers concurrents pour les activités payantes des bibliothèques soient des entreprises locales, non des entreprises mondiales.

Troisièmement, même dans une situation de concurrence étrangère, l'AGCS ne peut avoir qu'un effet minime sur les pratiques des bibliothèques puisque le Canada n'a pas contracté d'engagements dans le secteur des activités des bibliothèques. Rien n'indique non plus que les gouvernements étrangers puissent définir les activités des bibliothèques comme des activités relevant d'un autre secteur que celui des activités des bibliothèques (soit des services appartenant à un secteur pour lequel le Canada aurait déjà contracté des engagements).

Quatrièmement, même si tous les autres critères s'appliquaient, les enjeux financiers sont probablement trop faibles pour qu'un gouvernement étranger (comme l'exige l'AGCS) décide de déclarer un différend portant sur les bibliothèques. De plus, les gouvernements étrangers hésiteraient sans doute à défendre des causes qui pourraient éventuellement nuire à leur propre secteur intérieur des bibliothèques.

Cinquièmement, même si une plainte était présentée en vertu de l'AGCS, rien ne garantit que le plaignant aurait gain de cause. Si l'on examine l'historique des différends commerciaux de l'OMC, on constate que les jugements sont trop divers pour qu'on puisse automatiquement conclure que le Canada perdrait sa cause.

9. Qu'en est-il des possibilités de plaintes contre les bibliothèques en vertu de l'ALENA?

Comme les concurrents étrangers des bibliothèques canadiennes sont plus susceptibles de venir des États-Unis, l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) pourrait aussi être pertinent. En particulier, des inquiétudes précises ont été soulevées au sujet du chapitre 11 sur les investissements, lequel prévoit un mécanisme de règlement des différends permettant aux investisseurs américains et mexicains d'intenter des poursuites directement contre le gouvernement canadien au sujet de manquements allégués au chapitre 11. La poursuite actuelle qu'a intentée United Parcel Service (UPS) au sujet de la «concurrence déloyale» de Postes Canada a intensifié la crainte que le chapitre 11 soit invoqué pour affaiblir les services publics.

L'incidence du chapitre 11 sur les bibliothèques est probablement restreinte, et ce pour trois raisons. D'abord, et surtout, les bibliothèques n'ont pas l'autorité légale de réglementer l'établissement, l'exploitation et la vente d'investissements, et ce sont les pratiques discriminatoires dans l'exercice de ce type de pouvoir de réglementation qui font l'objet de revendications en vertu du chapitre 11. Les bibliothèques ne peuvent pas, par exemple, procéder à des expropriations (un sujet au coeur de nombreux différends relevant du chapitre 11). Il faut aussi noter que les bibliothèques ne pourraient pas être directement visées par une cause relevant du chapitre 11, car seuls les gouvernements nationaux peuvent être poursuivis en vertu de ces dispositions.

Deuxièmement, même si, en théorie, les bibliothèques pourraient être mises en cause dans une affaire relevant du chapitre 11, les enjeux financiers associés aux activités des bibliothèques sont si peu élevés qu'il serait peu réaliste de porter de telles affaires en justice. Il faut plus d'un an pour régler un différend relevant du chapitre 11 et le processus entraîne des coûts considérables. S'il y a peu à y gagner, il est peu probable qu'une société étrangère décide d'assumer ce fardeau financier.

Troisièmement, la plainte présentée par UPS en vertu du chapitre 11 est plus complexe qu'on ne le perçoit généralement, car elle est fondée en grande partie sur les règles régissant la conduite des entreprises d'État et des monopoles. Comme ces entités tendent à relever des paliers fédéral et provincial, l'incidence de cette cause sur les bibliothèques est vraisemblablement assez restreinte. En outre, il n'est pas certain que UPS ait le droit de porter plainte en vertu du chapitre 11 et il lui faudra peut-être utiliser le mécanisme général de règlement des différends de l'ALENA (lequel est un système d'État à État, comme celui de l'AGCS, et exige donc que le gouvernement appuie le dépôt d'une plainte).

10. Pourquoi l'Ontario appuie-t-il ces négociations controversées de l'AGCS?

La négociation des accords de commerce international repose sur l'évaluation rationnelle des risques et des avantages. À mesure que progressent les négociations relatives à l'AGCS, l'Ontario et le Canada continueront de s'efforcer à réaliser un équilibre acceptable offrant le maximum d'avantages et le minimum de risques.

Le Canada exporte 60 milliards de dollars en services par année, les exportations de l'Ontario représentant environ la moitié de cette somme. En éliminant les obstacles au commerce mondial des services et en établissant les règles de base régissant ce commerce, l'AGCS offre la possibilité de faciliter la croissance et la diversité de l'économie dans l'intérêt de toute la population canadienne. Comparativement, les risques que l'AGCS, un accord conçu pour traiter des services commerciaux, pose aux systèmes de réglementation et aux services publics du Canada sont relativement faibles.

11. Comment obtenir de plus amples renseignements?

Des représentants du ministère du Développement économique et du Commerce seront ravis de répondre aux questions ou de discuter des préoccupations que pourraient avoir les bibliothèques de l'Ontario au sujet de l'AGCS, ou de toute autre question commerciale. Veuillez communiquer avec James Perttula, 416-325-6940, ou Albert Louie, 416-325-6943, à la Direction des politiques commerciales et internationales pour obtenir de plus amples renseignements.

Le ministère du Tourisme, de la Culture et du Sport vous invite également à faire connaître vos points de vue et vos observations à ce sujet. Veuillez communiquer avec Gartly Wagner, à la Direction du patrimoine et des bibliothèques, au 416-314-7629.

Pour obtenir des renseignements généraux sur l'AGCS, y compris le texte même de l'entente, veuillez visiter le site Web du gouvernement fédéral à http://www.dfait-maeci.gc.ca/tna-nac/service-fr.asp ou le site officiel de l'OMC, à http://www.wto.org/french/tratop_f/serv_f/gatsintr_f.htm. Le gouvernement fédéral offre également de l'information sur l'ALENA, à http://www.dfait-maeci.gc.ca/nafta-alena/menu-f.asp. Vous pouvez également prendre connaissance des positions de diverses associations de bibliothèques et groupes intéressés au sujet de l'AGCS sur le site Web de la Canadian Library Association: http://www.cla.ca/resources/gats_resources.htm.